פסק-דין בתיק עת"מ 48700-02-11

העתירה

1.         לפניי עתירה מינהלית נגד החלטתה של ועדת המכרזים במינהל נכסי הדיור הממשלתי במשרד האוצר, אשר הורתה על ביטול מכרז למכירת נכס בתל-אביב-יפו, ועל פרסום מכרז חדש תחתיו, לאותה התכלית; זאת, היות שההצעות אשר הוגשו במכרז הראשון היו נמוכות ממחיר המינימום שקבעה הוועדה. בעקבות החלטת ועדת המכרזים נושא העתירה, פורסם מכרז שני, ובו זכה משיב 2, שהיה המציע היחיד.

העותרת, אשר הייתה בעלת ההצעה הגבוהה ביותר שהוגשה במכרז הראשון, ולא התמודדה במכרז השני, טענה בעתירתה, כי היה על ועדת המכרזים להכריז עליה כזוכה במכרז הראשון, ולא להורות על ביטולו. לגרסתה, מחיר המינימום שקבעה ועדת המכרזים לא שיקף את שוויו של הנכס, שכן הוא נקבע בהתייחס לייעודו של הנכס לשימוש למגורים, בעוד שבהתאם לתכנית המתאר הרלבנטית ייעודו של הנכס הוא "מגרש מיוחד"; ובנוסף, לא הביאה הוועדה במניין שיקוליה בעת מתן החלטתה האמורה נתונים שנתגלו לאחר פרסום המכרז, המתייחסים להתנהגות המשפחה המתגוררת בשכנות לנכס, אשר עושה בו כבשלה ומאיימת על חיי הבאים לבקר בו - נתונים אשר לטענתה מפחיתים משווי הנכס ומצדיקים סטייה ממחיר המינימום שנקבע. העתירה הוגשה נגד ההחלטה לבטל את המכרז ולהורות על מכרז שני, ובעת הגשתה לא ידעה העותרת את פרטי הזוכה במכרז השני, משיב 2. לכשנודע לעותרת, במהלך הדיון בעתירה, כי משיב 2 הוא קרוב משפחתם של המתגוררים בשכנות לנכס, הוסיפה וטענה, במסגרת עיקרי הטיעון מטעמה, כי המשפחה המאיימת זכתה בעקיפין במכרז באמצעות קרוב משפחתה, ויצאה נשכרת מהתנהגותה הפסולה, והכל בניגוד לדיני המכרזים. 

הרקע העובדתי

"המכרז הראשון" והרקע לפרסומו

2.         נכס המקרקעין נושא המכרז אשר ניצב בלב עתירה זו, הנו בשטח של כ-200 מ"ר המצוי בקומה השנייה במבנה בן שתי קומות ברחוב סלסלה 15 בתל-אביב-יפו, ואשר שימש בעבר את בית-הדין השרעי (להלן - הנכס). על-פי תכנית מפורטת נקודתית בתוקף (תב"ע 2660) ייעודו של הנכס הוא "מגרש מיוחד", והשימוש המותר בו הנו למטרות חינוך, רווחה, בריאות ודת, וכן למוסדות מינהל עירוניים וקהילתיים. לצד זאת נמצא, כי בשנת 1933 הונפק היתר בנייה בנוגע למקרקעין שבהם נמצא הנכס, שבו צוין כי ייעוד המבנה - לרבות הנכס - הוא למגורים; וכי בפועל אף שימש הנכס למגורים לפני עשרות שנים. בקומה הראשונה במבנה שבו מצוי הנכס, מתגוררת משפחת בכר (להלן גם - המשפחה השכנה).

3.         ביום 25.5.10 הוחלט במינהל נכסי הדיור הממשלתי במשרד האוצר (להלן - מינהל הדיור הממשלתי או משיב 1) על פרסום מכרז למכירת הנכס. בבואה להעריך את שוויו של הנכס בטרם פרסום המכרז, הונחה לפני ועדת המכרזים חוות-דעתו של השמאי מר נתי נוימן (להלן - השמאי), האמון על השמאי הממשלתי, שניתנה ביום 22.4.10 (להלן - חוות-הדעת השמאית). השמאי התבקש, על-ידי משיב 1, להעריך את שוויו של הנכס על-פי שתי חלופות לשימוש בו: האחת - בהתייחס לייעודו האפשרי של הנכס למגורים; והשנייה - ביחס לייעוד הנכס כמגרש מיוחד. בין-יתר השיקולים שנלקחו בחשבון בעת עריכת השומה, התייחס השמאי למצב התכנוני והפיזי של הנכס, למיקומו, וכן לתוספות בנייה שבוצעו בבניין ללא היתר, על-ידי המשפחה השכנה. לבסוף, העריך השמאי את שוויו של הנכס כדלהלן: בייעודו כמגרש מיוחד כמפורט בתב"ע 2660, ובהתעלם מפוטנציאל לשינוי יעוד - בסכום של 880,000 ש"ח; ובייעודו למגורים - בהתעלם מייעודו על-פי התכניות התקפות ומשימושו הקודם - בסך של 1,800,000 ש"ח.

4.         בישיבת ועדת המכרזים הנ"ל ציין היועץ המשפטי לוועדה, כי "הסיבה שהשומה נותנת ערך למגורים וערך למגרש מיוחד נעוצה בהנחיות שקיבל השמאי. לדברי אסתי מלאכי יתכן שהיעוד של הנכס הוא למגורים לאור היתר הבניה המקורי משנות ה-30. השכן פנה בבקשה לרכוש את הזכויות בנכס בפטור ממכרז". בכתב-תשובתה הבהירה המדינה, בהקשר זה, כי הגב' אסתי מלאכי הנה שמאית מקרקעין מוסמכת האמונה על השמאי הממשלתי הראשי ומועסקת אצל משיב 1 בהכשרת נכסים למכר; ובגדר הליכי המכרז דנן סייעה לוועדת המכרזים בבדיקת כל ההיבטים הרלבנטיים לקבלת ההחלטות נושא המכרז. מכל מקום, בתום הישיבה האמורה החליטה ועדת המכרזים לפרסם מכרז למכירת הנכס. להלן נוסח ההחלטה:

" הוועדה מחליטה לפרסם מכרז למכר הנכס בהתאם להערכת השמאי ליעוד למגורים. נושא חריגות הבניה וזכויות הבניה וכל ההיבטים האחרים יקבלו ביטוי במסמכי המכרז. הנכס יפורסם ללא ציון מחיר מינימום. מחיר מינימום פנימי של הוועדה - 1,800,000 ש"ח" (ההדגשות הוספו).

            ועדת המכרזים קבעה, אפוא, "מחיר מינימום פנימי", ששוויו זהה לערך הנכס בייעודו למגורים, לפי הערכת השמאי (להלן - מחיר המינימום). 

5.         בהתאם, ביום 20.6.10 פורסם מכרז מס' 06/10 נ-13 לרכישת הנכס ברח' סלסלה 15, תל אביב יפו (להלן - המכרז הראשון). בין הוראות המכרז, צוין כדלהלן:

"מבלי לגרוע מאחריותו המלאה של המציע לערוך את כל הבדיקות הנדרשות ולקבל את כל המידע הרלבנטי לשם הגשת הצעתו, באחריותו ועל חשבונו בלבד, יצויין כי הנכס שימש בעבר את בית-הדין השרעי; בהתאם לתב"ע מס' 2660 מסווג הנכס ביעוד לאזור מגרש מיוחד; מהיתר בניה המצוי בתיק הבניין של הנכס בעיריית תל-אביב-יפו (להלן "ההיתר") נחזה כי ההיתר התייחס למגורים בנכס.

מובהר כי ברשות משרד האוצר מצויה חוות-דעת שמאי ביחס להערכת שווי הנכסים המוצעים לעיל. להכרעה זו יינתן משקל מכריע בבחינת ההצעות השונות, זאת מבלי לגרוע מן האמור להלן, כי משרד האוצר אינו מתחייב לקבל את ההצעה הגבוהה ביותר או כל הצעה שהיא".

            בנוסף, נקבעו במסמכי המכרז מועדי סיור בנכס. יודגש כבר עתה, כפי שעולה מכתב-התשובה של המדינה, כי בעת שנערכו סיורים בנכס למתעניינים בו בגדר המכרז הראשון, נתקלו נציגי מינהל הדיור הממשלתי בגילויי אלימות מצד משפחת בכר, המתגוררת כאמור בשכנות לנכס, והנציגים אף הזמינו משטרה. בהמשך ציינה המדינה, כי אמנם נמסר למינהל הדיור הממשלתי שבעקבות הגשת התלונה עוכבו לחקירה גבר ואישה, אולם אין לחברי ועדת המכרזים יכולת לדעת את זהותם. בהקשר זה ציינה העותרת בכתב-העתירה, כי השכן המתגורר בסמיכות לנכס כאמור, נוהג בו כמנהג בעלים, ובכלל זה - מאיים על חיי הבאים לבקר במקרקעין ומצייר גרפיטי על הקירות, אשר בו כתוב (בערבית) כי כל מי שיכנס לגור בנכס - יירצח.

            במכרז הראשון הוגשו ארבע הצעות, לרבות הצעה מטעם העותרת; וזאת לאחר שהתקיימו הסיורים בנכס, שבהם נתגלו מעשי האלימות הנטענים מצד המשפחה המתגוררת בשכנות לנכס, כאמור בכתבי-הטענות. משנפתחו המעטפות נתחוור, כי כל ההצעות היו נמוכות ממחיר המינימום שנקבע במכרז, וכי הצעתה של העותרת הייתה הגבוהה מבין כולן, והועמדה על סך 1,118,000 ש"ח - שיעור של 62% מהערכת השמאי ביחס לייעודו של הנכס למגורים, קרי - ממחיר המינימום שקבעה ועדת המכרזים; אך שיעור העולה על הערכת שווי הנכס על-פי הערכת השמאי בשימוש על-פי הייעוד בתב"ע התקפה.

ביטול המכרז הראשון וההחלטה על פרסום "המכרז השני"

6.         ביום 25.8.10 התכנסה ועדת המכרזים לדון בהצעות שהוגשו במכרז הראשון, וקיבלה החלטה כדלהלן:

"כל ההצעות שנתקבלו נוקבות במחירים נמוכים ממחיר המינימום הפנימי, ולפיכך מחליטה הוועדה לדחותן. הוועדה מחליטה לפרסם מכרז נוסף במחיר מינימום של 1,080,000 ש"ח (60% מהערכת השמאי) שיפורסם. יערך סיור אחד בלבד בנכס".

לימים הוספה הערה על-גבי פרוטוקול ישיבת ועדת המכרזים מיום 25.8.10, ולשון ההערה כדלקמן: